Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative

(letztes Update am 27. 06. 2013)

Seit dem 1. Januar 2013 ist die Zweitwohnungsverordnung in Kraft. Der Bundesrat hatte damit der Forderung der Gebirgskantone nachgegeben, die sich nach Annahme der Initiative gegen einen sofortigen Baustopp wehrten. So konnten auch Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 20% noch bis Ende 2012 neue Zweitwohnungen bewilligen.

Ob diese nach Annahme der Initiative erteilten Baubewilligung juristisch überhaupt gültig sind, ist jedoch umstritten. Die Initianten der Initiative reichten daher 2012 gegen Baugesuche von Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden systematisch Rekurs ein.

Das Bundesgericht hat nun einen Leitentscheid gefällt: Die Beschränkung von Zweitwohnungen gelte bereits ab dem Datum der Volksabstimmung am 11. März 2012. Kantonale Gerichte hatten zuvor noch die Auslegung vertreten, die betroffenen Berggemeinden dürften bis Ende 2012 neue Zweitwohnungen bewilligen.

Die Zweitwohnungsverordnung gilt so lange, bis ein entsprechendes Ausführungsgesetz in Kraft tritt. Am 27. Juni 2013 hat der Bundesrat die Vernehmlassung zum Ausführungsgesetz sowie einer entsprechenden Verordnung eröffnet, und dazu verschiedene Gesetzesentwürfe vorgelegt.

Bundesgericht bestätigt den sofortigen Baustopp ab März 2012

Ein erstes kantonales Gerichtsurteil bestätigte zunächst die Position der Tourismusregionen und des Bundesrates: Das Verwaltungsgericht Graubünden entschied am 23. Oktober 2012, es sei auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 20% zulässig, noch bis Ende Dezember 2012 neue Ferienwohnungen zu bewilligen. Auch die Verwaltungsgerichte Wallis und Waadt bestätigten die Rechtmässigkeit der Baubewilligungen bis 1. Januar 2013. Das Bundesgericht entschied am 22. Mai 2013 jedoch, die Vorschriften zur Beschränkung auf 20% gelte bereits ab dem Abstimmungsdatum, d.h. seit März 2012.

Das Bundesgericht bestätigte ausserdem grundsätzlich die Anfechtbarkeit der 2012 erteilten Baubewilligungen und die Nichtigkeit der angefochtenen Zweitwohnungsbewilligungen, da diese bis zum 1. Januar 2013 keine Rechtskraft erlangten. Das Gericht kam zum Schluss, «dass der Zweitwohnungsartikel in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von 20 % seit dem 11. März 2012 direkt anwendbar ist. Die neue Verfassungsbestimmung enthält in Bezug auf diese Gemeinden ein Bewilligungsverbot für neue Zweitwohnungen. […] Beim 20%-Anteil handelt es sich um eine statistische Grösse, die im Anwendungsfall erhoben werden kann. Damit sind Baubewilligungen, die nach dem 11. März 2012 erteilt wurden und gegen die neuen verfassungsrechtlichen Kriterien verstossen, anfechtbar.»

Bundesrätin Leuthard hatte bereits am Abstimmungs-Sonntag gesagt, dass der Baustopp per sofort gelte. Diese Interpretation wurde jedoch von verschiedener Seite in Frage gestellt. Streitpunkt waren dabei die Übergangsbestimmungen im neuen Verfassungsartikel: Der Verfassungstext legt fest, dass Baubewilligungen für Zweitwohnungen ab dem 1. Januar 2013 in Gemeinden mit einem Anteil von über 20% nichtig sind. Unklar war, ob daraus der Umkehrschluss abgeleitet werden kann, dass solche Baubewilligungen 2012 noch erteilt werden dürfen.

Diese Frage wurde mit dem Inkraftsetzen der Zweitwohnungsverordnung nicht geklärt. Anlässlich der Präsentation der Zweitwohnungsverordnung vor den Medien sagte Doris Leuthard, es sei absehbar, dass es zu vielen Gerichtsfällen kommen werden. Das Bundesgericht müsse voraussichtlich in einem Leitentscheid klären, ob nach Annahme der Initiative erteilte Baubewilligungen noch gültig seien. Dazu ist es nun gekommen, nachdem das oberste Gericht Franz Webers Organisation Helvetia Nostra recht gegeben und eine im Kanton Graubünden erteilte Baubewilligung aufgehoben hatte.

Medienmitteilung: Bundesgerichtsurteil vom 22. Mai 2013 (1C_646/2012)

Helvetia Nostra allein hatte rund 2350 Einsprachen gegen Zweitwohnungsgesuche eingereicht, weitere Einsprachen kamen von Privatpersonen. Mit den Rekursen sollten Baugesuche bis zum Inkrafttreten der Zweitwohnungsverordnung blockiert werden, damit die Gesuche unter die Nichtigkeitsklausel in den Übergangsbestimmungen der Initiative fallen. Das Gericht in Lausanne bestätigte im aktuellen Urteil diese Auslegung: Die Bundesrichter waren sich einig, dass Baubewilligungen für Zweitwohnungen in den betroffenen Gemeinden gemäss dem Initiativtext «nichtig» seien, da sie bis zum 1. Januar 2013 keine Rechtskraft erlangt hätten. Angefochtene Bauprojekte seien damit nicht mehr zu verwirklichen.

Nach dem Urteil des Bundesgerichts sagte auch der stellvertretende Direktor des Bundesamtes für Raumentwicklung im TagesAnzeiger, angefochtene Baugesuche für Zweitwohnungen seien nun «wahrscheinlich nicht mehr bewilligungsfähig».

Zweitwohnungsverordnung per 1. Januar 2013

Am 22. August 2012 hat der Bundesrat die nach der konferenziellen Anhörung ausgearbeitete Zweitwohnungsverordnung verabschiedet, und per 1. Januar 2013 in Kraft gesetzt. Der Bundesrat beugte sich damit den Forderungen der Gebirgskantone, die sich seit Annahme der Initiative vehement gegen einen sofortigen Baustopp wehrten.

Die Vorgaben der Zweitwohnungsverordnung sollen so lange gelten, bis ein eigentliches Ausführungsgesetz zur Zweitwohnungsinitiative vorliegt. Folgendes sind die vom UVEK veröffentlichten Bestimmungen, die für die 573 betroffenen Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil über 20% ab 2013 gelten:

• Die Verordnung gilt für den Bau neuer Zweitwohnungen in Gemeinden, die einen Zweitwohnungsanteil von mehr als zwanzig Prozent erreicht haben. Solche Gemeinden dürfen keine Zweitwohnungen mehr bewilligen, es sei denn, sie knüpfen die Baubewilligung an eine Bedingung, die sicherstellt, dass mit dem Bau «warme Betten» entstehen. Voraussetzung soll daher sein, dass die Wohnungen nicht individuell ausgestaltet sind sowie dauerhaft und ausschliesslich zur kurzfristigen Nutzung durch Gäste zu marktüblichen Bedingungen angeboten werden. Solche Vermietungen sollen im Rahmen strukturierter Beherbergungsformen oder durch Eigentümerinnen und Eigentümer erfolgen, die in demselben Haus wohnen.
• Sämtliche Gemeinden, die unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen, sind in einem Anhang zur Verordnung aufgeführt (siehe Link). Die Verordnung bestimmt zudem den Begriff Zweitwohnung: Als Zweitwohnungen gelten Wohnungen, die nicht durch Personen mit Wohnsitz in der Gemeinde oder durch Personen zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd genutzt werden. Massgebend ist somit, ob jemand unregelmässig oder dauerhaft in der betreffenden Gemeinde wohnt.
• Auf Verordnungsstufe kann nur der Bau neuer, nicht aber der Umgang mit bestehenden Zweitwohnungen geregelt werden. Allfällige Einschränkungen, die Wohnungen betreffen, die vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative gebaut oder bereits rechtskräftig bewilligt waren, bedürften einer gesetzlichen Grundlage, da sie in die verfassungsrechtlich geschützte Eigentumsgarantie eingreifen würden. Umnutzungen bestehender Wohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als zwanzig Prozent sind somit weiterhin möglich. Die Verordnung stellt klar, dass eine Umnutzung insbesondere dann gerechtfertigt ist, wenn sie mit einem Wohnsitzwechsel, einer Zivilstandsänderung oder einem Erbgang zusammenhängt oder im Interesse des Ortsbildschutzes geboten ist.
• Die Verordnung untersagt jedoch ausdrücklich missbräuchliche Umnutzungen bestehender Wohnungen – beispielsweise den Verkauf einer Erst- als Zweitwohnung, wenn dies einen Neubau nach sich zieht, der den fehlenden Wohnraum ersetzen soll. Wird ein Wohnhaus für Zweitwohnungen umgenutzt und entstehen dabei mehr Wohnungen als zuvor, kommt dies dem Bau neuer Zweitwohnungen gleich, was die Behörden nur ausnahmsweise bewilligen dürfen.
• Bestehende Hotelimmobilien dürfen gemäss Verordnung in Ausnahmefällen und unter restriktiven Voraussetzungen zu nicht touristisch bewirtschafteten Zweitwohnungen umgenutzt werden. Voraussetzung dafür ist, dass die Hotelimmobilie als Hotelbetrieb gebaut und während mindestens 25 Jahren als Hotel geführt worden ist. Zudem muss ein unabhängiges Gutachten aufzeigen, dass der Hotelbetrieb nicht mehr rentabel weitergeführt werden kann. Die Umnutzbarkeit alter, bestehender Hotelbetriebe ist tourismus- und wirtschaftspolitisch wichtig. So kann sichergestellt werden, dass in der Hotellerie weiterhin ein sinnvoller Strukturwandel stattfinden kann.
• Die Verordnung geht zudem auf die Umnutzung ehemals landwirtschaftlich genutzter Gebäude wie Maiensässe oder Rustici ein. Solche Bauten dürfen in Gemeinden mit Zweitwohnungsanteilen von über zwanzig Prozent umgenutzt werden, wenn sie bereits vor dem 11. März 2012 bestanden.

Damit dürfen alte Hotels weiterhin zu Zweitwohnungen umgebaut werden (auch zu nicht bewirtschafteten). Wirtschaftsminister Schneider-Ammann hatte sich für diese Bestimmung besonders eingesetzt. Ebenso können Rustici und Maiensässe weiterhin als Zweitwohnungen genutzt werden, da diese Bauten das Landschaftsbild entscheidend prägen und erhalten werden sollen. Mit einer weiteren Klausel wurde die Realisierung laufender Grossprojekte wie beispielsweise Samih Sawiris Resort in Andermatt sichergestellt («Lex Sawiris»): Sofern vor Annahme der Initiative am 11. März ein bewilligter Sondernutzungsplan vorlag, dürfen solche Anlagen noch realisiert werden. Auch neue Resorts dürfen noch gebaut werden, solange keine «kalten Betten» entstehen. Die Verordnung verlangt für neue Projekte eine qualifizierte touristische Bewirtschaftung.

Die Regelungen der Verordnung gelten nur, bis das Parlament ein Ausführungsgesetz erlässt. Die Botschaft zur entsprechenden Gesetzesänderung soll noch vor Ende 2013 verabschiedet werden. Laut Doris Leuthard wird die Ausarbeitung des Gesetzes neben der unterschiedlichen Positionen der beteiligten Parteien dadurch erschwert, dass die Rechtslage in bestimmten Bereichen durch das Bundesgericht noch geklärt werden müsse.

Ausführungsgesetz über Zweitwohnungen in der Vernehmlassung

Am 27. Juni 2013 hat der Bundesrat die Vernehmlassung zum Ausführungsgesetz sowie einer entsprechenden Verordnung eröffnet. Das Vermemlassungsverfahren dauert bis zum 20. Oktober. Bis Ende 2013 / Anfang 2014 soll die Botschaft vorliegen, die dem Parlament unterbreitet wird.

Eine vom Bundesamt für Raumentwicklung ARE geleitete Steuerungsgruppe hat verschiedene Entwürfe für ein Bundesgesetz und eine Verordnung über Zweitwohnungen ausgearbeitet. Die Vernehmlassungsvorlage enthält daher teilweise mehrere Varianten für die konkrete Umsetzung. Zum Inhalt der Gesetzesentwürfe gab das ARE folgende Punkte bekannt:

a. Altrechtliche Wohnungen

• Variante 1: Altrechtliche Wohnungen (d.h. Wohnungen die bereits vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative bestanden) können weitgehend frei zu Zweitwohnungen umgenutzt und auch in geringem Mass erweitert werden. Die Kantone sind jedoch verpflichtet, Missbräuche zu verhindern.
• Variante 2: Altrechtliche Wohnungen dürfen nur im Rahmen der bestehenden Hauptnutzfläche geändert werden. Umnutzungen sind nur aus besonderen Gründen wie Todesfall, Zivilstandsänderung u.ä. zulässig.

b. Neubau von Zweitwohungen

• In Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20% ist der Neubau von Zweitwohnungen grundsätzlich verboten.
• Zulässig ist die Erstellung von «warmen Betten», d.h. von touristisch bewirtschafteten Wohnungen:
  1. strukturierte Beherbergungsbetriebe wie Hotels und hotelmässige Residenzen
  2. Einliegerwohnung in einem Neubau einer Erstwohnung eines Ortsansässigen
  3. falls ein entsprechender Bedarf ausgewiesen werden kann und der kantonale Richtplan das entsprechende Gebiet für diese Nutzung vorsieht: touristisch bewirtschaftete Wohnungen, die auf einer international ausgerichteten, kommerziellen Vertriebsplattform angeboten werden

c. Umnutzung von Hotelbetrieben

• Hotelbetriebe, die bereits seit 25 Jahren bestehen und nicht mehr wirtschaftlich weitergeführt werden können, dürfen komplett zu Zweitwohnungen umgenutzt werden.
• Falls für die Finanzierung des Baus oder der Weiterführung des Betriebes notwendig, dürfen maximal 20% der Hauptnutzfläche eines Beherbergungsbetriebes als Zweitwohnungen genutzt werden.

Verordnungsentwurf nach konferenzieller Anhörung angepasst

Am 18. Juni 2012 fand die konferenzielle Anhörung statt, an der sich die Kantone, die Parteien, Verbände und Organisationen zum Verordnungsentwurf der Arbeitsgruppe äussern konnten. Laut einer Medienmitteilung des Bundesamts für Raumentwicklung wurden bei der Anhörung von den geladenen Delegierten und Vertretern die folgenden Vorbehalte und Änderungsvorschläge geäussert:

«… vorab die Möglichkeit, bestehende Erstwohnungen auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als zwanzig Prozent in Zweitwohnungen umwandeln zu können. Vorgeschlagen wurde diesbezüglich etwa, dass Umnutzungen der Bewilligungspflicht unterstellt werden sollten und Bewilligungen nur in bestimmten Fällen erteilt werden dürften. Ebenfalls umstritten waren die Ausnahmeregelungen zum Bau neuer Zweitwohnungen in Gemeinden, die bereits einen Zweitwohnungsanteil von zwanzig Prozent aufweisen. Verschiedene Stellungnahmen plädierten für grosszügigere Ausnahmen, insbesondere für den Bau von Wohnungen für Studierende oder Berufsleute. Mehrere Votanten – unter ihnen die Delegierten der Kantone – sprachen sich im Übrigen dafür aus, dass die Verordnung erst am 1. Januar 2013 in Kraft tritt.»

Am 2. Juli 2012 traf sich die Arbeitsgruppe zu ihrer letzten Sitzung, um nach der konferenziellen Anhörung den Verordnungsentwurf nochmals zu überarbeiten. Wie das Bundesamt für Raumentwicklung mitteilte, wurden dabei verschiedene Vorschläge der Kantone, Parteien und Verbände aus der Anhörung aufgenommen, sowie der Begriff der Zweitwohnung präzisiert:

• Die Verordnung gilt nur für den Bau neuer Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Anteil von Zweitwohnungen über 20%. Bewilligungen dürfen in diesem Fall nur unter der Bedingung erteilt werden, dass es sich um den Bau «warmer Betten» handelt.
• Die Verordnung untersagt ausdrücklich die missbräuchliche Umnutzung bestehender Wohnungen; z.B. den Verkauf einer Erst- als Zweitwohnung, wenn dies einen Neubau nach sich zieht. Entstehen durch die Umnutzung eines bestehenden Gebäudes mehr Wohnungen als zuvor, gilt dies als Bau neuer Zweitwohnungen, und darf nur bewilligt werden, wenn es sich um «warme Betten» handelt.
• Als Zweitwohnung gelten grundsätzlich Wohnungen, die von Personen bewohnt werden, die nicht in der Standortgemeinde niedergelassen sind. Davon ausgenommen sind Wohnungen, die aus beruflichen Gründen oder aufgrund einer Ausbildung genutzt werden (z.B. Wochenaufenthalter). Ebenfalls ausgenommen sind ehemals landwirtschaftliche Gebäude (z.B. Maiensässe, Rustici): Diese dürfen auch in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20% nach den Bestimmungen der Raumplanungsverordnung umgenutzt werden.

Forderungen der Gebirgskantone und Volkswirtschaftsdirektoren

Am 10. Mai, kurz vor den Von-Wattenwyl-Gesprächen, an denen Bundesrat und Parteien auch die Umsetzung der Zweitwohnungsinitiative diskutierten, hatten die Regierungskonferenz der Gebirgskantone den Parteien bereits ein teils brisantes Lösungspapier vorgelegt. Wie der TagesAnzeiger berichtete, sprachen die Gebirgskantone darin dem Bundesrat die Kompetenz ab, bereits für das Jahr 2012 Übergangsbestimmungen festzulegen. Übergangsregelungen dürften erst 2013 erlassen werden; dabei sei der Begriff der Zweitwohnung zu definieren. Weiter forderten die Gebirgskantone, dass für so genannt altrechtliche Immobilien, die vor der Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitwohnung erstellt wurden (also vor 2013), keine entsprechenden Regelungen gelten sollen. Damit verlangten die Gebirgskantone, 2012 noch ohne Einschränkungen bauen zu dürfen. Ausserdem verlangten die Kantone diverse Ausnahmen in Bezug auf historische Objekte und Sondernutzungspläne, die vor Annahme der Initiative bewilligt wurden. Und schliesslich forderten die Regierungskonferenz der Gebirgskantone noch zusätzlich flankierende Massnahmen, um die Tourismuspolitik neu zu positionieren. Dafür haben die Gebirgskantone eine eigene Arbeitsgruppe eingesetzt – obschon sie in der Arbeitsgruppe des UVEK ebenfalls vertreten sind.

Den Forderungen nach flankierenden Massnahmen schliessen sich auch die Wirtschaftsdirektoren der Kantone an: Der Walliser Staatsrat Jean-Michel Cina, Präsident der Konferenz der kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren, verlangte laut einem Bericht des TagesAnzeigers in einem Brief an den Bund eine Aufstockung des Förderprogramms Innotour, das Innovation, Zusammenarbeit und Wissensaufbau im Tourismus fördern soll, und vom Bund aktuell bereits mit 20 Millionen CHF unterstützt wird. Zusätzlich verlangen die Volkswirtschaftsdirektoren weitere Gelder vom Bund für die Regionalpolitik, für Hotelkredite und für die Tourismusforschung.

Bundesrat kündigt ein Impuls-Programm für den Tourismus an

Der Bundesrat kommt diesen Forderungen nach flankierenden Massnahmen im Tourismus nach: Am 27. Juni 2013 präsentierte Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann den Tourismusbericht und die Tourismusstrategie des Bundesrates.

Darin wird festgehalten, dass es infolge der Zweitwohnungsinitiative zu einem beschleunigten Strukturwandel im Tourismus kommen werde. Der Bundesrat will die Tourismus-Branche dabei unterstützen, die Chancen der Umbruchsphase zu nutzen. Dazu sollen in der Verjahresperiode von 2016 bis 2019 insgesamt 200 Millionen CHF zusätzlich zur Verfügung stehen. Finanziert werden soll diese Unterstützung aus dem bestehenden Fonds für die Regionalentwicklung. Das Förderprogramm Innotour soll in dieser Periode um 10 Millionen CHF aufgestockt werden. Ein bereits 2011 bewilligtes Zusatzdarlehen für die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit von 100 Millionen CHF soll von Ende 2015 bis 2019 verlängert werden.