Steueramtshilfegesetz: Erneute Teilrevision

Der Bundesrat hat am 14. August 2013 die Vorlage für eine Teilrevision des Steueramtshilfegesetzes in die Vernehmlassung geschickt.

Begründet wird die Revision des erst Anfang 2013 in Kraft getretenen Gesetzes mit dem Druck aus dem Ausland, die Grundsätze der Schweizer Amtshilfe erneut an internationale Standards anzupassen. Dazu schreibt der Bundesrat:

«Das Steueramtshilfegesetz ist am 1. Februar 2013 in Kraft getreten. Internationale Gegebenheiten machen nun bereits eine Revision erforderlich. So drängen die G20-Finanzminister und -Notenbankgouverneure in ihrem Communiqué zum Treffen vom 19./20. Juli 2013 alle Jurisdiktionen – insbesondere die 14, deren rechtliche Grundlagen dem Standard nicht hinreichend entsprechen –, ohne weiteren Verzug die Umsetzung der Empfehlungen des Global Forum für Transparenz und Informationsaustausch zu Steuerzwecken (Global Forum) anzugehen.»

Steueramtshilfe soll weiter gelockert werden

Konkret soll die Schweiz zukünftig auch auf Steueramtshilfegesuche eingehen, die auf Basis gestohlener Daten gestellt werden: Voraussetzung dafür ist, dass der ersuchende Staat die gestohlenen Daten nicht aktiv erworben, sondern ohne eigenes Zutun erhalten hat.

Weiter soll es in Zukunft möglich sein, betroffene Bankkunden erst nach erfolgter Datenlieferung über ein laufendes Amtshilfeverfahren zu informieren: Voraussetzung ist, dass der ersuchende Staat besondere Dringlichkeit oder Geheimhaltungsgründe geltend machen kann. Aus juristischer Sicht wäre ein solches Verfahren heikel, da sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit stellt, wenn das Beschwerderecht der Betroffenen faktisch wegfällt.

Die Gesetzesrevision sieht ausserdem ein spezielles Informationsverfahren für Personen vor, die von einem Gruppenersuchen betroffen sind, da deren Namen und Adressen den ersuchenden Steuerbehörden nicht bekannt sind. Auch soll gesetzlich verankert werden, dass sich der Inhalt der Gruppenanfragen nach OECD-Standard zu richten haben. Dabei soll der Bundesrat künftige Änderungen bei den OECD-Standards zu Gruppenanfragen in eigener Kompetenz umsetzen können.

Schrittweise Übernahme der internationalen Amtshilfestandards

2009 hatte der Bundesrat aufgrund des starken internationalen Drucks beschlossen, die OECD-Standards zur Steueramtshilfe zu übernehmen und nicht mehr nur bei Steuerbetrug, sondern auch bei Steuerhinterziehung Amtshilfe zu leisten.

2011 begann die Schweiz damit, die Amtshilfe in Steuersachen gesetzlich auszuweiten, um den internationalen Standards gerecht zu werden. Dazu wurde des neue Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (StAhiG) geschaffen:

2011: Erleichterte Amtshilfe in Steuersachen geplant

Bereits bevor das Steueramtshilfegesetz im Februar 2013 in Kraft trat wurde es 2012 revidiert, da der OECD-Rat im Juli 2012 auch Gruppenanfragen zum internationalen Standard in der Steueramtshilfe erklärt hatte:

2012: Gruppenanfragen in der Steueramtshilfe

Angesichts der erneuten Anpassung des Steueramtshilfegesetzes sprechen Kritiker von einer weiteren Aufweichung des Bankgeheimnisses. Hansueli Schöchli schrieb in der NZZ, nach der Übernahme der OECD-Standards und den darauf folgenden Anpassungen der Steueramtshilfe wolle die Regierung nun «zwei weitere einst heilige Kühe (‹keine Akzeptanz von Amtshilfegesuchen, die auf gestohlenen Daten beruhen› und ‹Beschwerderecht betroffener Bankkunden bei jedem Amtshilfegesuch›) schlachten».

Steueramtshilfe auch auf Basis illegal erworbener Daten

Zurzeit gilt in der Schweiz die Regel, dass auf Amtshilfegesuche, die auf der Grundlage illegal erworbener Daten gestellt werden, grundsätzlich nicht eingegangen wird. Das revidierte Steueramtshilfegesetz soll hier eine weniger restriktive Praxis erlauben:

In Zukunft sollen Amtshilfegesuche auf Basis gestohlener Daten nur noch dann abgelehnt werden, wenn der ersuchende Staat die gestohlenen Daten selber «aktiv» erlangt hat (z.B. Daten-CD gekauft). Dazu zählen auch Daten, die ein Staat sich durch eine Drittpartei beschaffen lässt. Solche Amtshilfegesuche würden dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechen und seien daher abzulehnen.

Wenn dagegen ein Staat gestohlene Daten nicht «aktiv», sonder «passiv», d.h. ohne eigenes Zutun und damit nicht illegal (z.B. über einen anderen Staat) erlangt hat, soll die Schweiz zukünftig Amtshilfe leisten. Aktuelles Beispiel ist Indien, das von Frankreich gestohlene Kundendaten der Bank HSBC erhielt und daraufhin die Schweiz vergeblich um Amtshilfe ersuchte.

Die bestehende, restiktive Praxis habe zu internationaler Kritik geführt, namentlich aus Indien, Spanien und den Niederlanden, wie aus dem erläuternden Bericht hervorgeht:

«Indien ist zunehmend irritiert, dass seine zahlreichen Amtshilfeersuchen aufgrund der bestehenden Praxis nicht behandelt werden. Es fordert die Schweiz auf, eine rasche Lösung zur Deblockierung der Situation zu suchen, da es sonst erwägen müsse, gestützt auf eine für solche Fälle bestehende nationale Gesetzesgrundlage Massnahmen gegenüber schweizerischen Gesellschaften zu ergreifen. Zu diesem Zweck soll im StAhiG eine Präzisierung vorgenommen werden.»

Nachträgliche Information betroffener Kunden juristisch heikel

Das Global Forum hatte 2011 kritisiert, dass ausländischen Behörden die Verfolgung von Steuersündern dadurch erschwert würde, dass die Schweiz betroffene Kunden in jedem Fall vor der Datenlieferung über das laufende Amtshilfeverfahren informiere. Diese könnten so unter Umständen die Spuren weiterer Vermögensteile verwischen. Die OECD-Standards haben daher für bestimmte Fälle Ausnahmen bei der Vorinformation der Betroffenen verankert.

Die Vorlage des Bundesrates zur Teilrevision des Steueramtshilfegesetzes beinhaltet nun ebenfalls eine solche Ausnahmeklausel: «Um dem internationalen Standard gerecht zu werden, soll ein Verfahren mit nachträglicher Information der beschwerdeberechtigten Personen vorgesehen werden.» Konkret: Kann ein ausländischer Staat eine hohe Dringlichkeit (z.B. wegen drohender Verjährung) oder plausible Geheimhaltungsgründe (z.B. wegen laufenden verdeckten Ermittlungen) geltend machen, soll die Vorinformation der Betroffenen wegfallen. Der Bundesrat schreibt dazu:

«Um den internationalen Standards und damit den Empfehlungen des Global Forum zu ent­sprechen, muss das Steueramtshilfegesetz in Bezug auf die vorgängige Information der Personen, die Gegenstand eines Ersuchens sind, geändert werden. Die Revision sieht vor, dass betroffene Steuerpflichtige in dringlichen Fällen – beispielsweise wenn die Untersuchung durch die vorgängige Information beeinträchtigt würde – erst nach Übermittlung der Informationen an die Behörden des ersuchenden Staates informiert werden.»

Die betroffenen Personen sollen zudem nur über die wesentlichen Teile des Amtshilfegesuchs informiert werden müssen: Betroffene müssen erkennen können, ob sie Subjekt einer Untersuchung sind und was ihnen vorgeworfen wird. Über bisherige Untersuchungsmassnahmen des um Amtshilfe ersuchenden Staates sollen sie dagegen nicht informiert werden müssen.

Die Option, unter bestimmten Voraussetzungen auf die Vorinformation betroffener Personen verzichten zu können, ist juristisch gesehen problematisch: Das Beschwerderecht fällt faktisch weg, wenn die Steuerverwaltung den Betroffenen aus Geheimhaltungsgründen die Akteneinsicht verweigern kann. Kritisiert wird zudem, dass nicht klar ist, unter welchen Umständen diese Ausnahmen genau gelten sollen: So schreibt die NZZ, da weder der Gesetzesentwurf zur Revision noch der erläuternde Bericht nähere Angaben zu den plausiblen Gründen mache, sei nicht einsichtig, welche Umstände den Verzicht auf die grundlegenden Beschwerderechte rechtfertige.

Der Bundesrat räumt ein, dass diese Bestimmungen verfassungsmässig heikel sind, da es sich um eine Einschränkung der Rechtsweggarantie handle. Eine solche Einschränkung des Rechtsschutzes sei jedoch in Ausnahmefällen aufgrund internationaler Standards erforderlich. Die Einschränkung der Rechtsweggarantie habe im Übrigen Ausnahmecharakter und stelle keinen Regelfall daher. «Der Eingriff in die Rechtsweggarantie kann damit als rechtmässig beurteilt werden.»