Denkmalpflege: Völkerrechtlicher und kantonaler Denkmalschutz

Bild: Von Paul Bissegger – Eigenes Werk, CC BY-SA 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=46450058

§§ 2 Abs. 1, 4 Abs. 1, 25 Abs. 1 lit. a und 4 DMSG/ZG; Art. 1 Ziff. 1, 3 Ziff. 2, 4 Ziff. 1 und 2 lit. d, 6 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen; Art. 54 und 78 Abs. 1 BV

Sachverhalt

Am 31.01.2019 beschloss der Kantonsrat Zug eine Teilrevision des kantonalen Gesetzes über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz (Denkmalschutzgesetz, DMSG; GS 2019/085; BGS 423.11).

Ziel der Revision war,

• im Rahmen der kantonalen Zuständigkeit strengere Voraussetzungen für den Schutz eines Objektes festzusetzen und
• dabei die Interessen der betroffenen Grundeigentümer stärker zu berücksichtigen.

Erreicht werden sollte dies u.a. durch die folgende Neufassung einzelner Gesetzesbestimmungen (siehe folgende Box).

Nachdem gegen die Teilrevision des Denkmalpflegegesetzes vom 31.01.2019 das Referendum ergriffen worden war, wurde die Gesetzesänderung in der Volksabstimmung vom 24.11.2019 mit einem Ja-Anteil von 65.53 % angenommen.

Die Gesetzesrevision am 13.12.2019 im Amtsblatt des Kantons Zug publiziert.

Prozess-History

• Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Erlassbeschwerde vom 27.01.2020 stellen A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ den folgenden Antrag in der Sache:
  • «Es seien folgende Änderungen des Denkmalschutzgesetzes vom 31. Januar 2019 aufzuheben:
    • – in § 2 Abs. 1 die Teile «äusserst» und » (zwei von Kriterien müssen kumulativ erfüllt sein) «
    • – in § 4 Abs. 1 das Wort «äusserst»
    • – in § 25 Abs. 1 lit. a die Teile «äusserst» und » (zwei von Kriterien müssen kumulativ erfüllt sein) «
    • – und § 25 Abs. 4 als Ganzes.»
  • Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, die angefochtenen Bestimmungen verstiessen gegen die Bundesverfassung sowie völkerrechtliche Schutzpflichten der Schweiz im Bereich des Denkmalschutzes.
• Der Kanton Zug, vertreten durch die Direktion des Innern, sowie der Kantonsrat Zug, unter Verweis auf die umfassende Stellungnahme des Kantons Zug, schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
• ________, B.________, C.________, D.________ und E.________ äusserten sich am 01.04.2020 nochmals zur Sache.

Erwägungen

An dieser Stelle wird nur auf bestimmte Aspekte des Vorganges und der Erwägungen hingewiesen:

• Zuständigkeit gemäss Bundesverfassung

  • Gemäss Art. 78 Abs. 1 Bundesverfassung (BV) sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig.

• Kognition des Bundesgerichts bei der abstrakten Normenkontrolle

  • Einige der massgebenden Bestimmungen waren im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu prüfen.
  • Für Einzelheiten wird auf die Entscheid-Erwägungen verwiesen.

• Granada-Übereinkommen und Handlungspflichten

  • Regelungspflicht
    • Aufgrund des Granada-Übereinkommens sind die Vertragsstaaten zum Erlass geeigneter Vorschriften zum Schutz von Baudenkmälern und zu wirksamen Kontroll- und Genehmigungsverfahren verpflichtet.
    • Das Granada-Übereinkommen enthält Gesetzgebungsaufträge und die Verpflichtung zum Erlass von entsprechenden Normen
  • Anwendungsbereich
    • Das Granada-Übereinkommen richtet sich nicht an die rechtsanwendenden Behörden, weshalb die kantonale Verfügung im konkreten Einzelfall nicht gestützt auf das Granada-Übereinkommen angefochten werden konnte.

  • Vereinbarkeit der konkret angefochtenen kantonal-zugerischen Denkmalschutzbestimmungen mit dem Granada-Übereinkommen

    • Normierungen
      • Die Art. 3 Ziff. 2 und Art. 4 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 1 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen enthalten eine genügend bestimmte grundsätzliche Verpflichtung des Gesetzgebers
        • zur Anerkennung von Schutzgütern und
        • zum Ergreifen von Schutzmassnahmen.
      • Der Art. 6 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen sieht vor, dass dies auch gilt für
        • lokale Baudenkmäler.
      • Das Denkmalschutzgesetz verlangt als Voraussetzung für die Unterschutzstellung neu, dass besteht ein
        • äusserst hoher Wert
          • wissenschaftlicher Art
          • kultureller Art oder
          • heimatkundlicher Art.
        •  1 Ziff. 1 Granada-Übereinkommen spricht hiezu von
          • «herausragendem … Interesse» und
          • «äusserst»
        • Verlangt wird eine konventions-konform Auslegung.
      • Anerkennung der Schutzwürdigkeit
        • Für eine Anerkennung der Schutzwürdigkeit müssen in Bezug auf den vorhin erwähnten wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert mindestens zwei Kriterien kumulativ erfüllt sein:
          • Keine Erhöhung des Kumulationserfordernisses
          • Keine Verhinderung der Schutzwürdigkeit.
        • Die völker- und bundesrechtskonforme Auslegung ist möglich.
      • Unterschutzstellung
        • Das Denkmalschutzgesetz sieht vor, dass
          • Objekte,
            • die jünger als 70 Jahre sind,
            • nicht gegen den Willen der Eigentümerschaft unter Schutz gestellt werden können,
            • falls sie nicht von regionaler oder nationaler Bedeutung sind.
          • Ohne, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann der Staat in Bezug auf diese Objekte das öffentliche Schutzinteresse nicht durchsetzen.
        • Verhinderung der Zerstörung von Kulturgütern
          • Neben Art. 4 Ziff. 2, wonach die Zerstörung oder Beeinträchtigung von geschützten Kulturgütern zu verhindern ist, besteht offenbar ein Widerspruch zu Art. 3 Ziff. 2 und Art. 4 Ziff. 1 des Granada-Übereinkommens.
          • Ein Widerspruch besteht auch in Bezug auf das Enteignungsrecht für geschützte Objekte nach Art. 4 Ziff. 2 lit. d des Granada-Übereinkommens.
          • Eine völkerrechtskonforme Auslegung dieser Bestimmung des Denkmalschutzgesetzes ist laut BGer nicht möglich.

        • Änderung Denkmalschutzgesetz

          • Mit den Änderungen gemäss Bundesgerichtsentscheid wird die Revision des Denkmalschutzgesetzes nicht obsolet.

Entscheid

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und § 25 Abs. 4 des Gesetzes des Kantons Zug über Denkmalpflege, Archäologie und Kulturgüterschutz in der Fassung vom 31. Januar 2019 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Den Beschwerdeführern werden unter Solidarhaft reduzierte Gerichtskosten von Fr. 2’000.– auferlegt.
3. Der Kanton Zug hat den Beschwerdeführern für das bundesgerichtliche Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1’500.– zu entrichten.
4. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zug und dem Kantonsrat des Kantons Zug schriftlich mitgeteilt.